De accountant controleert de jaarrekening van de gemeente en neemt daarover een oordeel op in een verklaring. Dat is een voorwaarde die wordt gesteld in het Besluit Begroting en Verantwoording (BVV). De verantwoording over de jaarrekening wordt afgelegd door het college van B&W.
In 2011 is besloten om het college een verklaring te laten geven met betrekking tot de rechtmatigheid. Die verklaring wordt vervolgens door de accountant beoordeeld.
Uitgangspunten van de raad
Om het belang van rechtmatigheid te onderstrepen heeft de gemeenteraad de volgende normen vastgesteld:
Goedkeuringstolerantie
Deloitte Accountants heeft opdracht een goedkeuringstolerantie van 1% op de totale lasten aan te houden bij het bepalen van het uiteindelijke oordeel. Dit gebeurt volgens de Controleverordening (art. 213 GW). Op basis van de aangeleverde cijfers is de goedkeuringstolerantie in 2020 1% van de totale lasten (inclusief reserves). Dat is afgerond €4,16 miljoen. De tolerantie voor onzekerheden bedraagt in 2020 afgerond €12,48 miljoen.
Rapporteringstolerantie
Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend.
Op basis van de aangeleverde cijfers is de te verwachten rapportagetolerantie in 2020 €416.000 inclusief toevoeging aan reserves.
Goedkeuringstolerantie | Goedkeurend | Beperking | Oordeelonthouding | Afkeurend |
|---|---|---|---|---|
Fouten in de jaarrekening | <=1% | >1%-<3% | - | >=3% |
Onzekerheden in de controle | <=3% | >3%-<10% | >=10% | - |
De rechtmatigheidscontroles zijn uitgevoerd aan de hand van drie criteria:
- Voorwaardencriterium; zijn baten, lasten en balansmutaties volgens geldende wet- en regelgeving tot stand gekomen?
- Begrotingscriterium: zijn de financiële beheersmaatregelen tot stand gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s?
- Misbruik en oneigenlijk gebruik: zijn er maatregelen getroffen om te voorkomen dat derden misbruik of oneigenlijk gebruik maken van overheidsgelden?
Over het boekjaar 2020 vindt een toets plaats op het voorwaardencriterium. Daarbij wordt gekeken naar de hoogte, duur en recht van financiële beheersmaatregelen. De raad heeft het normenkader op 11 maart 2020 vastgesteld. Bij het vaststellen van de goedkeurings- en rapportagetoleranties in het eerste kwartaal 2020 heeft de gemeenteraad tevens het normenkader ontvangen waarbij expliciet is aangegeven dat het normenkader nog geactualiseerd zou worden met betrekking tot de voor de accountantscontrole relevante wet- en regelgeving van hogere overheden en van de gemeente zelf, voor zover deze informatie bevatten over financiële beheershandelingen. Het normenkader 2020 is in het vierde kwartaal geactualiseerd; zo is onder andere de Tozo-regeling toegevoegd (Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers). Het geactualiseerde normenkader 2020 is in het college vastgesteld op 2 februari 2021 en via een raadsmededeling van 5 februari 2021 aan de raad kenbaar gemaakt zodat de accountant bij de aanvang van de jaarrekeningcontrole over een actueel kader beschikt.
Collegebesluiten worden alleen betrokken bij de rechtmatigheidstoets voor zover ze een noodzakelijke uitwerking zijn van rijks- of gemeentelijke regelgeving en betrekking hebben op financiële beheersmaatregelen.
Organisatie controlefunctie
De gemeente Deventer vindt een sterke controlefunctie van groot belang. Onder deze controlefunctie valt:
- Optimaliseren van het zelf controlerend vermogen;
- Beheersing van de risico’s;
- Gedegen evaluaties van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gemeentelijk beleid (ex. Artikel 213a Gemeentewet);
- Toepassen van organisatie ontwikkel audits.
Belangrijke aspecten bij de organisatie van de controlefunctie zijn
- Opzetten van heldere kaders (doelstellingen en randvoorwaarden);
- Heldere (tussentijdse) informatievoorzieningen;
- Een goed opgezette en beschreven administratieve organisatie;
- Goed verankerde (verbijzonderde) interne controle van processen waarbij wordt vastgesteld dat:
- Er in de opzet sprake is van een goede Administratieve Organisatie/Interne Beheersing;
- De processen worden uitgevoerd volgens de beschreven opzet;
- De interne controlemaatregelen worden uitgevoerd volgens de gestelde kwaliteitseisen.
- Management control en het voeren van de gesprekken hierover;
- Risicomanagement.
Interne controles en onderzoeken
De artikelen 212 en 213a uit de Gemeentewet bepalen dat het college jaarlijks diverse interne controles en onderzoeken uitvoert om te bepalen of beleidsuitvoering door de ambtelijke organisatie binnen de gestelde kaders plaatsvindt.
De uit te voeren controles en onderzoeken zijn opgenomen in het auditplan 2020 en hebben onder andere betrekking op fiscale audits, getrouwheidscontroles, standaard controles op primaire processen en specifieke onderzoeken.
De gemeente kent een aantal primaire processen (o.a. inkopen) met een fors materiële omvang waarbij het van belang is dat deze periodiek worden getoetst “buiten het proces”; het zijn zogenaamde verbijzonderde interne controles (VIC’s). Deze standaard verbijzonderde controles worden vanaf de tweede helft 2018 uitgevoerd door de huisaccountant Deloitte conform de optie die hiervoor was opgenomen in de offerte aanvraag ten behoeve van Europese openbare aanbesteding accountantsdiensten (in 2017).
Kernoverwegingen hierbij zijn geweest doelmatigheidsaspecten (lees: structurele realisatie bezuinigingen en de verder aanscherping van de eisen op het gebied van onafhankelijkheid, deskundigheid en kwaliteit inzake het “zelfstandig uitvoeren van de verbijzonderde interne controles” teneinde “Cos 610” proof te kunnen zijn zodat de accountant volledig kan steunen op deze controles. Het begrip “Cos 610” proof houdt in dat de accountant de uitgevoerde werkzaamheden niet behoeft te “dupliceren” (lees: afzonderlijk weer moet toetsen/ screenen).
Hieronder treft u informatie omtrent de (verbijzonderde) interne controles welke door de gemeente zijn uitgevoerd.
Meer informatie
Voorwaardencriterium
Uit het overgrote deel van de (verbijzonderde) interne controles blijkt dat de gemeente heeft gehandeld binnen de geldende kaders en richtlijnen van het voorwaardencriterium.
Er is getoetst op financiële fouten en onzekerheden met betrekking tot de aspecten recht, hoogte, duur.
De totale financiële onrechtmatigheid over het dienstjaar 2019 bedroeg €892.342 (excl. Btw). Dit was vooral te wijten aan een onrechtmatige Europese aanbesteding uit in het verleden (vóór 2012/2013) afgesloten contracten. Hieronder volgt een toelichting op de financiële fouten in 2020. De financiële onzekerheid over het dienstjaar 2020 was nihil.
Deloitte heeft met betrekking tot de uit te voeren standaard controles (VIC’s) 2020 de volgende primaire processen getoetst.
- Inkopen goederen en diensten
- Rechtmatigheid Europese aanbestedingen
- Investeringen MVA (materiele vaste activa)
- Participatiewet/ IOAW/ IOAZ/ Tozo
- Subsidieverstrekkingen en bijdragen derden
- Subsidievaststellingen
- Belastingopbrengsten
- Verhuuropbrengsten
- Mutaties grondexploitatie
- Overige opbrengsten
- IT audit
Uit de door Deloitte uitgevoerde standaard controles vloeiden geen financiële onrechtmatigheden uit voort. Deze controles zijn op dit moment nog niet volledig afgerond.
Specifiek vervolgonderzoek aanbestedingen
Aanvullend op bovengenoemde controles is er intern een specifiek vervolgonderzoek uitgevoerd naar de rechtmatigheid van de aanbestedingen van inkopen respectievelijk inhuur. Er is getoetst aan de Aanbestedingswet. Onderstaand de bevindingen.
Inkoop
Na een rechtmatig verlopen aanbestedingstraject inzake een applicatie rondom de processen Jeugd en WMO is tijdens het implementatietraject noodzakelijkerwijs besloten (april 2018) om deze toch niet af te ronden. Om alsnog de continuïteit van deze processen te kunnen waarborgen en zorgvuldig een nieuw aanbestedingstraject te kunnen uitvoeren is er bewust voor gekozen (besluit college in mei 2018) om voor de bestaande leveranciers, nieuwe opdrachten te verstrekken. Het risico van onrechtmatigheid is bij de besluitvorming meegewogen en geplaatst tegenover de controle gap van de rechtmatigheid (totale onrechtmatigheidsgrens: 1% van lasten (inclusief reserves); deze bedroeg toen afgerond €4,06 miljoen). Per saldo bedraagt de onrechtmatigheid van deze inkoop in 2020 €151.912 (excl. Btw); in 2019 was dit €132.872 (excl. Btw).
Overigens is er inmiddels een Europese aanbesteding doorlopen ten behoeve van de “Vak applicaties Sociaal domein”. Deze opdracht is gegund per 23 december 2020.
Inhuur
Expliciet is getoetst of de externe inhuur financieel rechtmatig is uitgevoerd in 2020. Uit dit onderzoek is gebleken dat geen inhuurpost is aan te merken als onrechtmatig.
Historische onrechtmatige posten
Daarnaast is de historische onrechtmatige post PinkRoccade per 31 december 2020 gecontroleerd; zoals eerder gememoreerd hangt deze samen met opdrachtverleningen van voor de periode 2012/2013.
Deze kent nog een onrechtmatigheid over geheel 2020 van totaal €402.530 (excl. Btw). De onrechtmatige historische inkoopcontract betreft:
PinkRoccade €402.530 (excl. Btw)
Per 15 januari 2019 is een aanzienlijk deel van de onrechtmatigheid komen te vervallen. Reden hiervoor is dat de softwareapplicatie voor belastingen/ financiën op basis van een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking (maar wel met voorafgaande vrijwillige publicatie) aan Pink Roccade is gegund. Op basis van de uitzonderingsgronden binnen de kaders van de Europese aanbestedingsrichtlijnen was dit mogelijk. De totale omzet 2020 van de crediteur PinkRoccade was €1.162.249 (excl. Btw). De omzet ten behoeve van de softwareapplicatie voor belastingen/ financiën bedroeg
€759.719 (excl. Btw). De resterende onrechtmatige omzet bedroeg derhalve: €402.530 (excl. Btw). Deze onrechtmatigheid bedroeg in 2019 €671.248 (excl. Btw)
De totale financiële onrechtmatigheid over het dienstjaar 2020 bedraagt dus in totaal €554.442 (excl. Btw): in 2019 (€892.342 excl. Btw).
De bevindingen van de controles, onderzoeken en audits zijn opgenomen in de voortgangsrapportages per 10 september 2020 en op 10 februari 2021 welke zijn aangeboden aan de directie en het bestuur.
Het sociale domein
In de afgelopen periode zijn de verantwoordingen en bijbehorende controlerapportages ontvangen van de SVB, BVO Jeugdzorg IJsselland en de zorgaanbieders WMO en Beschermd wonen. De gemeentelijke accountant weegt de uitkomsten hiervan mee in zijn oordeel over de rechtmatige bestedingen in de gemeentelijke jaarrekening.
Verantwoording SiSa, IMG
Op basis van de uitgevoerde controlewerkzaamheden blijkt dat op de aangeleverde bijlagen SiSa en IMG het totaal financieel verantwoorde bedrag
ad €58.287.941 juist en rechtmatig is.
Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium
Voor misbruik en oneigenlijk gebruik heeft de gemeente geen expliciet beleid. Het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik is verweven in gemeentelijke regelingen en de organisatiecultuur. De beheersmaatregelen (verbijzonderde) interne controles en principes als functiescheiding en integriteit vormen daarvoor de randvoorwaarden.
In het 2e kwartaal 2020 is gestart met het onderzoek follow-up kwetsbare functies alsook met het onderzoek fraude-risico analyse 2020. Het onderzoek kwetsbare functies kent twee invalshoeken: integriteit en continuïteit. De kwetsbaarheden worden per team in beeld gebracht aan de hand van een heat map (kans versus impact: geclassificeerd naar laag, midden en hoog). Conform de planning zal er in het 2e kwartaal 2021 worden opgeleverd een onderzoekrapport, heat maps per team alsook een weerbaarheidsplan per team.
Het onderzoek fraude-risico analyse 2020 besteed aandacht aan de risico’s uit hoofde van fraude, misbruik & oneigenlijk gebruik (M&O), niet-integer gedrag, corruptie en ondermijning. De fraude-risico’s zullen hierbij eveneens in beeld worden gebracht aan de hand van een heat map. In het 2e kwartaal 2021 worden opgeleverd het onderzoeksrapport, heat maps per team alsook een risico-paragraaf per team.
Begrotingscriterium
Bij de rechtmatigheidscontrole is het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Met de controle van de juiste toepassing van het begrotingscriterium toetsen we of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de gemeenteraad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer (ex artikel 212 van de Gemeentewet).
Begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen vragen om autorisatie door de gemeenteraad. In de regel legt het college deze wijzigingen vooraf aan de raad voor. Het college vraagt daarmee toestemming om het betreffende beleid uit te voeren en het benodigde bedrag te besteden.
Alleen wanneer door omstandigheden een autorisatie vooraf niet mogelijk is, legt het college een begrotingswijziging achteraf aan de raad voor. Als de raad hiermee instemt, wordt de besteding alsnog geautoriseerd en is deze rechtmatig. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog aan de gemeenteraad worden voorgelegd.
Over het algemeen worden begrotingsoverschrijdingen die passen binnen de beleidskaders van de raad niet meegenomen in het accountantsoordeel.
Bij de toetsing van begrotingsafwijkingen kunnen tenminste de volgende “soorten” begrotingsafwijkingen worden onderkend: | Onrechtmatig, maar telt niet mee voor het oordeel | Onrechtmatig en telt mee voor het oordeel |
|---|---|---|
Budgetoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar waarbij de accountant ondubbelzinnig vaststelt dat die ten onrechte niet tijdig zijn geautoriseerd. Bijvoorbeeld: de verwachte kostenoverschrijding op jaarbasis was via tussentijdse informatie al wel bekend, maar men heeft geen voorstel tot begrotingsaanpassing ingediend en dit is in strijd met de budgetregels zoals afgesproken met de raad. | X | |
Budgetoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten, bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet. | X | |
Budgetoverschrijdingen bij open einde (subsidie)regelingen. Vaak blijkt vanwege dit open karakter in het kader van het opmaken van de jaarrekening een (niet eerder geconstateerde) overschrijding. | X | |
Budgetoverschrijdingen die worden gecompenseerd door extra inkomsten die niet direct gerelateerd zijn. Over de aanwending van deze extra inkomsten heeft de raad nog geen besluit genomen. | X | |
Budgetoverschrijdingen betreffende activiteiten welke achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. Er zijn dan geen rechtmatigheidsgevolgen voor dat verantwoordingsjaar. Wel zal de gemeente ervoor moeten zorgen dat de overschrijdingen getrouw in de jaarrekening worden weergegeven. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het lopende jaar. | ||
- geconstateerd tijdens verantwoordingsjaar | X | |
- geconstateerd na verantwoordingsjaar | X | |
Budgetoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen of totaal geautoriseerd budget) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren. | ||
- jaar van investeren | X | |
- afschrijvings- en financieringslasten in latere jaren | X |
Overschrijding lasten programma’s
Bij dit onderdeel moet per programma de rechtmatigheid van een hogere last in de rekening vergeleken met de begroting worden toegelicht.
In de programma’s: Openbare orde en veiligheid en Herstructurering en vastgoed speelt dit, maar deze overschrijdingen zijn wel rechtmatig.
(bedragen x €1.000) | |||
Programmanaam | Begroting 2020 | Rekening 2020 | Verschil |
|---|---|---|---|
Openbare orde en veiligheid | 11.335 | 11.502 | 167 |
Herstructurering en vastgoed | 23.512 | 28.306 | 4.794 |
Toelichting en conclusie
Programma Openbare orde en veiligheid
De overschrijding wordt veroorzaakt door groot onderhoud aan de brandweerkazernes waar dekking tegenover staat uit de reserve groot onderhoud. Per saldo geen overschrijding.
Programma Herstructurering en vastgoed
De overschrijding op programma Herstructurering en Vastgoed kent twee oorzaken:
- Grondexploitatie A1 Bedrijvenpark: In 2020 hebben enkele mutaties plaatsgevonden tussen het faciliterend en actief gemeentelijk deel van de grondexploitaties. Deze mutaties waren niet begroot, maar zijn per saldo budget neutraal.
- Overige gebouwen en gronden (taakveld 03): In de begroting is een taakstelling opgenomen in de vorm van een stelpost, welke als negatieve lasten zijn geboekt. In 2020 is de taakstelling niet volledig gerealiseerd. Omdat het taakveld een verevening kent van baten en lasten via de Reserve Onroerende Zaken, zorgt het niet realiseren van de taakstelling tot een extra putting uit deze reserve. Per saldo is er geen overschrijding.
Reserves
Bij dit onderdeel moet de rechtmatigheid worden toegelicht van hogere puttingen en hogere stortingen uit/in reserves ( > €50.000) dan begroot. Indien dit voorkomt bij egaliserende reserves zijn deze gezien het doel van de reserve altijd rechtmatig. Bij de niet egaliserende reserves zijn geen hogere puttingen en stortingen te melden.
Investeringen/Kredieten
Bij dit onderdeel moet de rechtmatigheid worden toegelicht van hogere uitgaven (> €50.000) op investeringen/kredieten dan begroot. Dit komt voor bij kredieten:
- Krediet Polstraat 8-10
Het krediet is in 2020 overschreden met €68.000. In 2020 was een voorbereidingskrediet van €50.000. Dit bedrag wordt geïntegreerd met de totale kredietaanvraag. Daarmee past de overschrijding in 2020 binnen het totale krediet.
- Krediet herinrichting Lebuinuspleinen
Het krediet is in 2020 overschreden met €137.000, maar past wel binnen het totaal beschikbaar gestelde budget.
- Krediet laptops
Het krediet is in 2020 overschreden met €120.000. In 2020 was er t/m 3e kwartaal voor €60.000 aan laptops geïnvesteerd door DOWR-I. De gemeente Deventer heeft hier conform afspraak budget voor beschikbaar gesteld. Door het vele thuiswerken van alle medewerkers ontstond er in het 4e kwartaal een additionele vraag aan laptops. De directie heeft DOWR-I toen opdracht gegeven om deze laptops te leveren. Om de dekking voor deze laptops op te lossen, dient een eerder doorgeschoven investeringsbudget naar 2021 voor thin clients teruggehaald te worden naar 2020.
Conclusie
De gemeente beschikt over een gedegen (verbijzonderde) interne controle. Dit geeft de accountant voldoende inzicht voor een oordeel over de rechtmatigheid.
De (verbijzonderde) interne controles richten zich op de administratieve organisatie en interne controle. De toepassing van deze essentiële beheersmaatregelen wordt daarmee gecheckt. Waar nodig leidt de evaluatie tot aanpassingen in de bedrijfsvoering. Met deze stappen is de uitvoering van de (verbijzonderde) interne controles van voldoende niveau.
Verantwoording door het college
De financiële beheersmaatregelen die in deze jaarrekening worden beschreven vallen binnen de financiële rechtmatigheidskaders van de raad en hogere overheden.
Vooruitblik
De gedane verbeteracties en aanbevelingen van de accountant ten behoeve van de interne (financiële) beheersing en de verdere doorontwikkeling van de verbijzonderde interne controle zullen voortvarend worden opgepakt door de organisatie.